[산업경제뉴스 손영남 기자] 2050년 탄소중립을 향한 여정에서 태양광만큼 주목받는 에너지원은 없을 정도로 태양광은 핵심 에너지원으로 자리 잡고 있다. 태양광의 저력을 확신한 정부가 재생에너지 발전 비중을 2030년까지 21.6%로 확대하겠다는 목표를 세울 만큼 기대를 걸었지만 현실은 녹록지 않다. 발전소 설치를 둘러싼 ‘이격거리 규제’가 태양광 보급을 저해하는 구조적 장애로 작용하고 있기 때문이다.

왜일까. 우리나라 국토의 63.1%는 임야로 이루어져 있어 태양광 발전소가 들어서기 어렵다. 나머지 36.9%의 입지를 최대한 활용해야 하나 그중 상당 부분이 개발제한구역 등으로 지정되어, 태양광 발전을 포함한 모든 개발행위에 대한 추가적인 제약이 존재한다. 열악하다는 표현이 어울리는 여건이지만 그를 무색케할 만큼 태양광 발전의 시장잠재량은 충분하다. 향후 기술 발전과 규제 개선에 따라 향후 더 확대될 가능성이 튼 것이 태양광 발전이다. 

정부가 재생에너지 확대를 천명한 배경인 셈이다. 그러나 2023년 기준 국내 태양광 누적 보급량은 28GW에 머물러 시장잠재량의 10%에도 미치지 못하는 것이 현실이다. 태양광 이격거리 규제가 태양광 발전시설의 잠재 입지를 대폭 제한함으로써, 태양광 보급 확대에 중대한 장애물이 되고 있는 것이다

◆ 행정 부담 회피하기 위한 소극적, 회피적 행정

태양광 이격거리 규제는 발전시설을 도로, 주거지 등으로부터 일정 거리 이상 떨어진 곳에만 설치하도록 하는 기준을 말한다. 잦은 주민 민원을 고려한 정책적인 판단에 기인한 것이다. 이에 따라 현재 국내 기초지자체들은 평균 300m에서 최대 1km까지 태양광 이격거리를 설정하고 있다.

지자체마다 제각각인 이격거리에서 보듯 일관된 하나의 기준이 존재하지 않는다. 대부분은 조례에 따라 이격거리를 설정, 운영하는 방식으로 평균적으로 170~320미터 정도의 거리를 요구한다. 일부 지역에서는 주거지 기준으로 500미터를 넘기고, 완도군처럼 도로 기준으로 1000미터에 달하는 경우도 존재한다. 

이런 비일관성이 논란을 낳은 것은 당연하다. 산업통상자원부는 2023년 발표한 ‘재생에너지 인허가 표준가이드’를 통해 주거지와의 이격거리는 100미터 이내로, 도로·하천과는 거리 제한을 두지 않을 것을 권고했으나, 이는 강제성이 없는 행정 지침에 불과해 여전히 혼선을 자초하고 있다는 지적이다. 

문제는 이런 정책적 혼선이 사업자들의 참여를 제한하는 장치로 기동한다는 점이다. 이격거리 규제로 인해 사업자는 설치 가능한 입지를 찾기 어려워졌으며, 산간 지역으로 밀려나며 시공 비용이 증가하고 있다. 

한국태양광산업협회는 2024년 기준으로 중소 태양광 사업자의 인허가 성공률이 12.4%에 그쳤다고 밝히고 있다. 같은 해 조사에 따르면 사업 포기율은 38%에 달하며, 입지·송전망·민원 문제로 인해 수익성 자체가 위협받고 있다.

최근 기후솔루션이 발간한 이슈 브리프 ‘소극행정이 빼앗은 태양광: 명분없는 이격거리 규제’ 보고서 역시 이런 현실을 선명하게 조명한다. 에너지경제연구원의 GIS 자료를 바탕으로 한 분석에 따르면, 이격거리 규제로 인해 국내 태양광 잠재 입지의 62.7%가 원천 배제된 것으로 나타났다. 이는 국토 면적의 약 9%에 해당하는 8,889㎢로, 서울 면적의 14.6배, 여의도의 3,000배에 달하는 규모다.

전국적으로 129개 기초지자체가 이격거리 규제를 도입하고 있으며, 이 중 46개 지자체에서는 태양광 발전설비를 설치할 수 있는 면적이 1% 미만으로 감소했다. 보고서는 이러한 규제가 과학적 근거나 합리적 절차 없이 도입되었으며, 에너지 전환과 산업 탈탄소를 지나치게 억제하고 있다고 지적했다.

◆ 지역 간 이해관계, 주민 반발 등에 밀려 좌초 빈발

누가 보더라도 태양광 산업의 위축을 초래할 나쁜 정책이 도입된 이유는 무엇일까. 기후솔루션은 규제의 배경에 기초지자체의 ‘소극행정’이 자리 잡고 있다고 분석했다. 주민 민원에 대한 부담을 줄이기 위해 태양광 발전 자체를 배제하는 방식으로 대응한 결과라는 것이다. 국회예산정책처와 산업통상자원부의 조사에서도 많은 지자체가 명확한 근거 없이 타 지자체의 사례를 참고해 규제를 도입한 것으로 확인됐다.

최재빈 기후솔루션 정책활동가는 “정부는 기초지자체들이 자의적으로 태양광 규제를 도입한 것을 방치해 왔다”며 “이격거리 규제는 태양광 발전을 허용할 수 있는 입지 여부에 대한 명확한 기준에 따라 설정돼야 한다”고 주장했다. 그는 “현재의 규제는 이유와 근거가 부족하기 때문에 재검토해 합리적으로 운영할 필요가 있다”고 덧붙였다.

이는 여러 과학적 조사에서도 입증된 결과다. 에너지업계의 한 관계자는 “태양광 설비는 소음이나 전자파 발생이 매우 낮고, 화재 위험도 크지 않다”며 “규제가 과학적 근거보다는 정서적 불안에 기반해 설정된 경우가 많다”고 평가했다. 업계가 입을 모아 시설 규모나 지역 특성에 따라 차등 적용하거나 주민 동의 여부에 따라 예외 규정을 두는 방식이 현실적인 대안이라고 주장하는 이유가 바로 이것이다. 

정부나 지자체 역시 이런 부분을 인지하고 있다. 최근 들어 규제 완화를 위한 움직임이 일부 지자체에서 발견되고 있음이 그를 증명한다. 경기도는 2023년 31개 시·군과 공동 합의문을 채택한 이후 도로 이격 거리 규정을 삭제하고, 주거지 기준을 100미터로 완화했다. 완도군은 기존 500~1000미터에 달하던 거리 규정을 각각 100미터, 15미터로 조정하는 조례 개정을 완료했다. 이를 통해 태양광 발전을 활성화시키겠다는 의도다.

입법기관인 국회도 손을 보태고 있다. 현재 국회에는 이격거리를 최대 100미터 이하로 제한하거나, 주민참여형·지붕형 설비에 예외를 적용하는 법안 등이 다수 발의되어 있는 것. 그러나 장담할 수는 없다. 발의된 법안 중 상당수가 소위 통과도 이뤄내지 못할 가능성이 농후한 때문이다. 지역 간 이해관계, 주민 반발 등을 무시할 수 없는 것이 국회의 입장이기 때문이다.

그간의 태양광 발전에서 사회적 대화 부족으로 좌초된 사업례가 적지 않다. 지역의 목소리에 귀 기울이는 것은 필요하다. 그러나 단지 그 이유로 태양광 이격거리 규제를 좌시하는 것은 바람직하지 않다. 이미 전 세계는 태양광 확대를 위해 뛰고 있는 실정이다. 

지금 우리에게 문제되는 이격거리 규제를 대하는 해외 주요국의 대처는 우리와는 전혀 다른 수준이다. 독일과 영국은 별도 이격거리 규정을 두지 않으며, 일반 건축 기준으로 태양광 설치를 관리하고 있다. 미국은 일부 주에서 1~3미터 수준의 규정을 운영하고 있으며, 캐나다는 15미터 기준을 설정하고 있다. 실질적으로 이격거리를 두고 있지 않다고 해도 좋을 수준인 셈이다.

그렇다고 해외의 사례를 전면적으로 수용하라는 것은 아니다. 각국 간의 환경이 다른 때문이다. 따라서 우리에게 가장 알맞은 정책을 채택하는 것이 우선적인 대처임은 분명하다. 현재 정부는 주민참여형 태양광 사업에 대해 REC 가중치 확대, 보급사업 우대 등의 인센티브를 제공하고 있다. 사정은 알지만 그럼에도 아쉬울 수밖에 없는 대처방식이다. 

전문가들은 과학적 데이터와 지역 수용성을 반영한 제도 설계가 시급하다고 지적하고 있다. 단순한 거리 기준이 아니라 주민과 사업자 간 신뢰와 소통을 기반으로 한 정책이 에너지 전환의 지속가능한 방향성을 확보할 수 있을 것으로 보인다.